Duas decisões recentes do ministro Flávio Dino, do Supremo Tribunal Federal, colocaram sob investigação a participação de pessoas sem mandato parlamentar na definição do destino de emendas ao Orçamento da União.

Em 6 de julho, Dino determinou o bloqueio de até R$ 6,15 milhões em bens de Eduardo Cunha e suspendeu despesas relacionadas a 21 emendas da Comissão de Saúde da Câmara. Segundo a Polícia Federal, mensagens e planilhas encontradas no telefone da servidora da Câmara Mariângela Fialek indicariam que o ex-presidente da Casa teria direcionado recursos para municípios mineiros, embora esteja sem mandato desde 2016. Para o ministro, as indicações teriam sido formalmente atribuídas a agentes legitimados, ocultando-se o verdadeiro responsável pela escolha dos beneficiários.

Quatro dias depois, Dino tornou indisponíveis até R$ 119 milhões em bens de Valdemar Costa Neto e suspendeu emendas que, segundo a PF, teriam sido indicadas pelo presidente do PL entre 2024 e 2026. A apuração menciona diálogos, planilhas e a atuação de servidores da Câmara na operacionalização de 21 destinações. As defesas negam irregularidades, e as medidas são cautelares, não representando condenação antecipada.

O caso ganhou dimensão institucional quando Valdemar reconheceu publicamente que participa dessas escolhas. Em entrevista, afirmou que todos os presidentes de partidos sugerem destinos para emendas, que isso ocorreria “desde que existe emenda” e que parlamentares cederiam parte de suas indicações para atender pedidos das direções partidárias. A declaração levou Dino a intimar os presidentes dos 21 partidos com representação no Congresso para explicar eventual participação na definição, gestão ou distribuição desses recursos.

A Constituição de 1988 sempre permitiu ao Congresso modificar o projeto de lei orçamentária encaminhado pelo Executivo. Durante muitos anos, porém, a aprovação de uma emenda não garantia sua efetiva execução. A liberação permanecia submetida à programação financeira do governo, o que transformava as emendas em importante instrumento de negociação política entre o Palácio do Planalto e o Congresso.

A Emenda Constitucional nº 86, de 2015, alterou esse modelo ao tornar obrigatória a execução das emendas individuais. Atualmente, após a Emenda Constitucional nº 126, de 2022, elas podem alcançar 2% da receita corrente líquida do exercício anterior ao encaminhamento do projeto orçamentário: 1,55% para as emendas de deputados e 0,45% para as de senadores. Metade desse montante deve ser destinada a ações e serviços públicos de saúde.

Em 2019, a Emenda Constitucional nº 100 estendeu a execução obrigatória às emendas das bancadas estaduais e do Distrito Federal, no limite de 1% da receita corrente líquida. No mesmo ano, a Emenda Constitucional nº 105 instituiu as transferências especiais, popularmente conhecidas como “emendas Pix”, nas quais os recursos são transferidos diretamente aos entes federativos, além das transferências com finalidade definida.

A regulamentação atual combina a Constituição, a Lei de Diretrizes Orçamentárias, a Resolução nº 1/2006 do Congresso Nacional, modificada em 2025, e a Lei Complementar nº 210, de 2024. Esse conjunto normativo exige identificação da autoria, publicidade das atas, justificativa das escolhas, rastreabilidade e demonstração do interesse público. As emendas individuais pertencem a deputados e senadores; as de bancada dependem de deliberação coletiva da representação estadual; e as de comissão devem resultar de procedimento formal realizado no órgão parlamentar competente.

As emendas impositivas são o retrato da cogovernabilidade entre Executivo e Legislativo no arranjo constitucional brasileiro. A legalidade administrativa exige que o Executivo atue dentro das autorizações previstas no ordenamento jurídico. Isso não significa a necessidade de uma lei específica para cada ato administrativo, mas pressupõe fundamento legal e orçamentário para a atuação estatal.

As leis orçamentárias, a criação de programas e a implementação de políticas públicas passam, em diferentes graus, pelo Parlamento. Como o governo depende de maiorias e de quóruns variados para aprovar suas iniciativas, precisa formar coalizões de partidos e parlamentares. A ciência política denominou esse modelo de presidencialismo de coalizão.

Com a impositividade, esse relacionamento se intensificou. O Legislativo já participava da elaboração das políticas públicas por meio do processo legislativo; passou também a interferir diretamente na alocação e na execução de parcelas do orçamento.

Embora as emendas representem percentual reduzido do orçamento total — em 2026, foram previstos aproximadamente R$ 61 bilhões em emendas, dos quais R$ 37,8 bilhões de execução impositiva, diante de despesas totais superiores a R$ 6 trilhões —, seu impacto sobre a discricionariedade administrativa é relevante. Previdência, pessoal, benefícios, transferências, dívida e outras despesas obrigatórias já consomem a maioria dos recursos, reduzindo o espaço efetivamente disponível para escolhas governamentais.

O problema, portanto, não está na participação parlamentar no orçamento. Ela é constitucional e integra a divisão democrática do poder. O desvio começa quando essa competência é terceirizada a dirigentes partidários, ex-parlamentares ou operadores sem mandato, sem deliberação formal e sem responsabilidade pública identificável.

A influência política dos presidentes partidários é natural e legítima. Eles podem formular propostas, transmitir demandas municipais e dialogar com suas bancadas. O que não podem é substituir secretamente o parlamentar ou o colegiado constitucionalmente competente, tornando-se autores ocultos de decisões sobre recursos públicos.

Quem não recebeu votos para exercer função legislativa não pode dispor clandestinamente do orçamento. A terceirização das emendas rompe a autoria, elimina a transparência e cria um poder político sem mandato, sem controle e sem prestação de contas.