A construção de um novo pacto ético entre Estado e contribuinte

O Direito Tributário brasileiro, historicamente, desenvolveu-se sob o paradigma da verticalidade e da imposição unilateral do poder estatal. A relação entre Fisco e contribuinte consolidou-se como essencialmente conflitiva, pautada pela desconfiança recíproca e pela supremacia da autoridade fiscal. Todavia, o contexto contemporâneo de sobrecarga e de busca pela eficiência administrativa impulsionou o surgimento de um novo modelo de atuação estatal, baseado no diálogo e na cooperação. É nesse cenário que emerge a ideia da consensualidade, expressão de um Direito Tributário dialógico, orientado à pacificação de conflitos e à efetividade da arrecadação.

A consensualidade pode ser definida como um modelo de atuação administrativa pautado na cooperação e no diálogo entre o Estado e o administrado, que busca alcançar soluções mais racionais, céleres e adequadas. Esse pensamento é compatível com os princípios constitucionais da eficiência, previsto no art. 37, da constituição e da razoabilidade, bem como com o dever de boa-fé que deve nortear as relações públicas e privadas. 

No âmbito tributário, a consensualidade decorre de uma evolução paradigmática: o Estado deixa de ser mero detentor do poder de império financeiro e passa a atuar como gestor de interesses públicos orientados pela prestabilidade e pela justiça fiscal. Acerca disso, ensina Marçal Justen Filho que a evolução democrática contínua amplia o grau de consensualidade das atividades estatais. Surgem novas soluções, muitas delas destituídas de cunho impositivo, para a conformação das condutas intersubjetivas.

Do ponto de vista jurídico, a consensualidade encontra amparo em diversas normas e princípios. O Código Tributário Nacional, em seu art. 171, já previa a transação tributária como forma de extinção do crédito, condicionada a lei específica. Ademais, o Código de Processo Civil, ao consagrar o princípio da cooperação processual (art. 6º) e incentivar a autocomposição (art. 3º, §§ 2º e 3º), abriu espaço para a ampliação da consensualidade também na seara fiscal.

A autora Misabel Derzi sustenta que a consensualidade não viola a legalidade tributária, mas a reinterpreta em favor da eficiência e da proporcionalidade, reconhecendo que o interesse público não se confunde com a maximização da arrecadação, mas com a gestão responsável e equilibrada do sistema fiscal.

A positivação da consensualidade no Direito Tributário brasileiro ganhou força com a Lei nº 13.988/2020, que regulamentou a transação tributária já mencionada. Essa lei inaugurou uma nova etapa na relação Fisco-contribuinte, permitindo a celebração de acordos com concessões mútuas para encerrar litígios ou regularizar débitos, seja em fase administrativa, judicial ou de relevante controvérsia jurídica. Essa modalidade de autocomposição demonstra que o Estado reconhece o custo social e econômico da litigiosidade e opta por instrumentos de resolução mais eficientes.

Além disso, a mediação e a conciliação tributária, ainda que incipientes, vêm sendo exploradas em experiências como o Programa de Conformidade Cooperativa Fiscal (Confia), de iniciativa da Receita Federal do Brasil, que busca promover uma cultura de compliance e transparência. Dentre as melhorias identificadas pelo programa, pode-se citar a economia de R$ 336 milhões em penalidades e arrecadação adicional de R$ 448 milhões, resultantes da regularização de diversas questões fiscais, como CIDE remessas, IR pago no exterior, indenizações por ilícitos ambientais, juros sobre capital próprio, IRRF e receitas de restituição de indébitos relacionados ao ICMS na base de cálculo do PIS/COFINS.

Apesar de seus avanços, a aplicação da consensualidade tributária enfrenta obstáculos normativos e, principalmente, culturais. O principal limite decorre do princípio da indisponibilidade do interesse público, segundo o qual o crédito tributário é patrimônio público e não pode ser livremente negociado. Contudo, esse princípio não é absoluto e deve ser flexibilizado, especialmente quando se verifica que a solução adotada pela Administração é a que melhor atende ao interesse público.

Fisco brasileiro ainda preserva uma mentalidade arcaica e autoritária, herdada de um modelo estatal que enxerga o contribuinte não como parceiro, mas como inimigo em potencial. Parte-se do pressuposto de que todo cidadão ou empresa é um sonegador em potência, merecedor de constante vigilância e punição exemplar. Nesse contexto, infrações mínimas, muitas vezes meramente formais ou administrativas, são tratadas com rigor desproporcional, resultando em sanções severas antes mesmo de se oportunizar ao contribuinte o exercício efetivo de defesa, que, não raramente, se revela infrutífera diante da rigidez do sistema. 

Tal mentalidade punitivista e desconfiada dificulta a internalização da consensualidade como prática legítima e corriqueira, perpetuando o distanciamento entre Estado e sociedade e comprometendo a construção de uma relação fiscal mais cooperativa e racional.

Caso a consensualidade se consolide o contencioso fiscal brasileiro, que atualmente apresenta um volume bilionário de processos em tramitação, mudará. Ao incentivar a autocomposição, o Estado não apenas reduz custos e tempo processual, mas também reconstrói a confiança entre as partes. Logo, longe de fragilizar o poder de império, a proposta redefine sob uma lógica de eficiência e diálogo, aproximando a gestão tributária de um modelo cooperativo.

A consolidação dessa cultura dependerá, porém, da mudança de mentalidade institucional, da formação técnica dos agentes públicos e da transparência das negociações. Em última análise, a consensualidade não é técnica de gestão, mas expressão de um novo pacto ético entre Estado e contribuinte, voltado à concretização da justiça fiscal e à promoção da confiança como valor estruturante e contemporâneo.

Teuller Pimenta

é advogado, Especialista em Direito e Processo Tributário, membro do Núcleo de Tributação Empresarial do IBEF-ES e do IBEF Academy.

Este texto expressa a opinião do autor e não traduz, necessariamente, a opinião do Instituto Brasileiro de Executivos de Finanças do Espírito Santo.