Aprovado no Senado, marco legal das ferrovias segue para a Câmara

O Plenário do Senado aprovou, nesta terça-feira (5), o substitutivo ao projeto que cria o marco legal das ferrovias brasileiras (PLS 261/2018), com alterações realizadas em Plenário. Ficam prejudicados o projeto e as demais emendas. O texto trata de novos instrumentos de outorga para ferrovias em regime privado, com participação mínima do Estado, tanto em nível federal, quanto estadual e municipal, e contém ainda definições técnicas para harmonizar a legislação do setor.

Do senador licenciado José Serra (PSDB-SP) e relatada pelo senador Jean Paul Prates (PT-RN), a matéria segue agora para a análise da Câmara dos Deputados. O senador Jean Paul já havia lido o relatório na última quarta-feira (29), quando a matéria deveria ter sido votada. O projeto, no entanto, teve a  sua votação adiada para esta terça, quando foi aprovado em Plenário.

Inovações
O texto traz inovações para o setor, como o estabelecimento de princípios da política setorial e diretrizes para a expansão do setor ferroviário. Na justificativa do projeto, Serra diz que buscou incorporar à legislação “mecanismos que permitirão maior integração e parcerias entre o poder público municipal e as administrações ferroviárias, a fim de mitigar e suprimir tanto os conflitos causados pelos cruzamentos em nível, quanto a carência de fontes de financiamento”.

Senador Jean Paul Prates (PT-RN)

Jean Paul apontou que, com a ampliação das formas de regular a exploração de ferrovias, “estamos propiciando ao Estado brasileiro ferramentas de múltiplo uso, para qualquer que seja o ministro ou governo utilizar da melhor forma possível”. Uma inovação que vem do projeto original, segundo destacou o relator, é a possibilidade de o poder público instituir contribuição de melhoria decorrente da implantação da ferrovia. Essa receita será arrecadada junto aos moradores de imóveis lindeiros ao projeto e comporá as fontes de financiamento do empreendimento, de forma a reduzir os custos de implantação e, consequentemente, os preços que virão a ser cobrados dos usuários.

Mantido no substitutivo de Jean Paul, o uso da modalidade da autorização para a construção de novas ferrovias é a principal novidade do projeto. Nesse modelo, o poder público possibilita que o particular assuma o risco da operação ferroviária investindo em projetos de seu interesse. A proposta é diversa da concessão, na qual o investimento é bancado pelo Estado, buscando o atendimento dos seus interesses estratégicos.

O relator destacou que, com a autorização da exploração de ferrovias, o projeto reconhece que há um grande espaço para que essa modalidade de outorga possa propiciar aos investidores uma maior latitude para conceber, viabilizar, construir e operar infraestrutura ferroviária em regime privado, ao mesmo tempo em que se obrigam a assumir todos os investimentos e todos os riscos do negócio, e se sujeitam à regulação setorial aplicável, garantida a segurança operacional.

— Estamos votando uma lei geral das ferrovias, incluindo a autorização no mundo das ferrovias. É importante destacar também que a autorregulação não vai se sobrepor às leis — afirmou o senador.

Destaques
Segundo Jean Paul, o texto final foi escrito “por várias mãos”, incluindo representantes do governo e da iniciativa privada. Ele elogiou a participação do ministro da Infraestrutura, Tarcísio Gomes de Freitas, na construção do relatório. Além das emendas já acatadas, o relator aceitou fazer mais algumas alterações no texto final, diante das negociações em Plenário.

O líder do governo, senador Fernando Bezerra Coelho (MDB-PE), defendeu algumas mudanças no texto, por meio de destaques. Ele pediu a retirada de um artigo que permitia mais 24 meses para o reequilíbrio econômico de concessionárias que enfrentaram dificuldades na pandemia do coronavírus. O argumento do governo era que as concessionárias ferroviárias tiveram produção recorde, mesmo durante a pandemia. Por acordo, o texto final reduziu o prazo para 12 meses.

Outro ponto questionado pelo governo foi o artigo que previa o direito de preferência nas autorizações, nos primeiros cinco anos da lei, para os atuais concessionários de ferrovias. De acordo com Bezerra, a medida prejudicaria o Nordeste, principalmente o estado de Pernambuco. Ele disse temer atrasos nos investimentos em ferrovias na região. Jean Paul Prates manteve o prazo de cinco anos, mas alterou o texto para excetuar as autorizações em andamento, como forma de evitar qualquer atraso de investimentos nas ferrovias do Nordeste.

O senador Zequinha Marinho (PSC-PA) exaltou o fato de o relator ter trabalhado “muito e por muito tempo”. Ele sugeriu uma alteração na parte que trata da minuta das condições de financiamento, para deixar o texto mais “claro e simples”. Jean Paul acatou a sugestão e disse que iria fazer a alteração no texto a ser enviado para a Câmara.

O relator também acatou mudanças para prever o direito de passagem restrito às concessões e não às autorizações. Jean Paul, no entanto, alertou que a questão poderá ser judicializada, com empresas conseguindo o acesso às ferrovias por meio da Justiça. O PDT também apresentou um destaque para retirar a permissão de uma concessão ser transformada em autorização. O relator, porém, rejeitou esse destaque.

Elogios
O vice-presidente do Senado, Veneziano Vital do Rêgo (MDB-PB), que presidia a sessão, destacou a competência do relator. Segundo o senador Carlos Viana (PSD-MG), o projeto é um dos mais importantes votados no Senado neste ano. Carlos Portinho (PL-RJ) também elogiou a iniciativa do projeto e o relatório final. José Aníbal (PSDB-SP) destacou que a matéria nasceu da vontade de José Serra em criar esperança e oportunidades para o país. Ele disse que o principal mérito do projeto é permitir a ampliação da malha ferroviária, trazendo investimentos e gerando renda para os brasileiros. Soraya Thronicke (PSL-MS) afirmou que a proposta é muito importante para seu estado e vai incrementar o agronegócio de todo o país. Ela ainda elogiou os senadores José Serra e Jean Paul.

— Estamos unidos naquilo que realmente é importante para o país. O que nos une é maior do que o que pode nos desunir — declarou a senadora.

Na visão de Wellington Fagundes (PL-MT), o texto final é fruto do diálogo e do trabalho árduo de Jean Paul. O senador Antonio Anastasia (PSD-MG) também elogiou o trabalho do autor e do relator da matéria. Para o senador, a matéria é importante para todo o Brasil. Na visão do senador Carlos Fávaro (PSD-MT), o projeto vai permitir a regulação do mercado, com o acompanhamento das agências, e favorecer a competitividade. O senador Dário Berger (MDB-SC), presidente da Comissão de Infraestrutura (CI), classificou o projeto como “extremamente importante”. Para o senador, trata-se de um passo importante para o desenvolvimento do país e para a geração de empregos.

— O estímulo para outros modais precisa ser visto com bons olhos. Esse projeto pode atrair investimentos privados, diminuir a burocracia e ampliar a competitividade para o país — afirmou Berger.

Críticas
Apesar dos elogios de muitos senadores, o texto também recebeu críticas. A senadora Kátia Abreu (PP-TO) criticou o prazo dado para “reequilíbrio econômico para quem teve lucro” e o direito de preferência para novas autorizações por cinco anos para os atuais concessionários ferroviários. Outro ponto que mereceu ressalva da senadora foi a possibilidade de autorregulação para o setor. Ela defendeu o regime de autorizações, mas disse que o substitutivo não “tem mais nada a ver com o original de José Serra”.

— Assim como o relator estudou, eu também estudei. Sou mulher, mas estudei! — desabafou a senadora, que apesar das críticas concordou com a aprovação da matéria.

Projeto do novo marco legal das ferrovias promete modernizar o setor

O novo marco legal das ferrovias, previsto no PLS 261/2018, promete modernizar o setor, trazer mais investimentos e gerar mais empregos. Esse projeto de lei foi aprovado no Senado nesta terça-feira (5), na forma de um substitutivo apresentado pelo senador Jean Paul Prates (PT-RN), e será analisado pela Câmara dos Deputados.

O projeto trata de novos instrumentos de outorga para ferrovias em regime privado, com participação mínima do Estado, tanto em nível federal quanto estadual e municipal, e contém ainda definições técnicas para harmonizar a legislação do setor. O autor da proposta é o senador licenciado José Serra (PSDB-SP).

Mantido no substitutivo de Jean Paul, o uso da modalidade da autorização para a construção de novas ferrovias é a principal novidade do projeto. Nesse modelo, o poder público possibilita que o particular assuma o risco da operação ferroviária investindo em projetos de seu interesse. A proposta é diferente da concessão, na qual o investimento é bancado pelo Estado, buscando o atendimento dos seus interesses estratégicos. Na autorização, o investidor pode construir e operar a ferrovia, sob regulação setorial.

Principais pontos do projeto

Prazo e autorregulação
A autorização para exploração de ferrovias por operadora ferroviária requerente ou selecionada mediante chamamento público deve ser formalizada por meio de contrato por prazo determinado, que deverá ter duração de 25 a 99 anos. O texto também inclui a autorregulação, que permite às operadoras ferroviárias se associarem voluntariamente para regular entre si o trânsito de pessoas e de mercadorias nas suas linhas férreas, cabendo ao governo dirimir os casos de conflito não conciliados consensualmente. A autorregulação aplica-se apenas a questões técnicas e operacionais, e não às obrigações de natureza concorrencial — não pode ser usada para constituir um cartel.

Jean Paul fez questão de destacar que o projeto foi amplamente discutido com agentes, usuários, governo e até reguladores de outros países com setores ferroviários recentemente modernizados. Um dos objetivos da proposta, ressaltou ele, é municiar com instrumentos qualquer governo, para que poder atrair novos investimentos, evitar a concentração de mercado e promover uma concorrência saudável que favoreça os usuários.

Outra novidade da proposta é a garantia da segurança jurídica, harmonizando a legislação do setor no país. O texto será válido para todo território nacional, evitando multiplicidade e conflito de regras em níveis federal, estadual e municipal. De acordo com Jean Paul, a versão original do projeto e a Medida Provisória (MP) 1.065/2021 não garantiam essa segurança aos investidores e concessionários. Essa medida provisória também trata de questões relacionadas às ferrovias e ainda não foi votada no Congresso Nacional.

Jean Paul também afirmou que a proposta tem potencial para revitalizar as ferrovias ociosas ou abandonadas no país, como algumas de seu estado, o Rio Grande do Norte.

— Essas ferrovias poderão ser revitalizadas. Mesmo que os trilhos não sejam aproveitados, o direito de passagem e a faixa de domínio já valeram um terço do investimento total de uma ferrovia nova — afirmou o relator do projeto.

Adaptação de regime
O substitutivo aprovado pelo Senado estabelece condições para a migração de ferrovias atuais, a critério do regulador, do regime de concessões para o novo modelo de autorizações, por período igual ao tempo restante da concessão — desde que o autorizatário pague pelo uso dos bens públicos necessários à realização do transporte. Esse procedimento é chamado de adaptação de regime. Ainda de acordo com a proposta, a autorização pode ser extinta por negligência, imperícia ou abandono; por transferência irregular da autorização; e por descumprimento reiterado dos compromissos assumidos.

Por acordo feito no Plenário do Senado, o chamado “direito de passagem” ficará restrito às concessões, e não às autorizações. O texto apresentado por Jean Paul também cria a figura do usuário investidor (ligado aos investimentos nas atividades inerentes ao serviço ferroviário) e do investidor associado (voltado tão somente para o investimento em áreas não ligadas diretamente à prestação de serviço ferroviário, como operações associadas).

Operações urbanísticas
O texto aprovado no Senado também permite a exploração do transporte ferroviário conjuntamente com a exploração imobiliária e comercial do entorno das estações, por meio da criação de shoppings, além de outras áreas comerciais e de escritórios ou de novos bairros verticalizados. Essa exploração deverá ser feita com a observação do plano diretor da localidade. Vários países, como o Japão, têm explorado o entorno de suas estações ferroviárias para viabilizar passagens e serviços mais baratos. A operacionalização das desapropriações passa a ficar a cargo do empreendedor privado, mas depende da edição de um decreto de utilidade pública pelo poder público.

Impactos da pandemia
Devido aos impactos financeiros causados pela pandemia, o texto prevê que ficarão prorrogadas por 12 meses todas as obrigações não financeiras assumidas em decorrência da Lei 13.448, de 2017, e da Lei 8.987, de 1995, por concessionárias ferroviárias federais. Dessa forma, as obrigações de investimento permanecem, mas terão mais tempo para serem executadas.

Também ficaram estabelecidos no texto alguns conceitos relativos ao setor, como por exemplo, os de autorregulador ferroviário, ferrovia, infraestrutura ferroviária, instalações acessórias, instalações adjacentes, malha ferroviária, operadora ferroviária e material rodante.

História
A primeira estrada de ferro do Brasil foi construída pelo Barão de Mauá, mediante concessão do Imperador Pedro II — que a inaugurou em 1854. Em 1900, o país já contava com cerca de 15.000 km de ferrovias. Hoje, o subsistema ferroviário federal tem 29.755 km de extensão, sob o controle de três empresas privadas: a Vale, a Cosan e a Companhia Siderúrgica Nacional (CSN). De acordo com a Associação Nacional dos Transportadores Ferroviários (ANTF), entre 1997 e 2019 as concessionárias privadas investiram mais de R$ 113 bilhões na malha concedida.

Dados da ANTF indicam que o setor agrícola, de extração vegetal e celulose apresentou significativo crescimento da participação do transporte ferroviário de cargas entre 2006 e 2020. A tonelada transportada (TU) cresceu 5,04% ao ano, saindo de 42,45 milhões para 84,53 milhões de TU, o que representa um crescimento de 99% no período.